Discurso de Virgilio Levaggi durante el IX Congreso Iberoamericano de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la AIJDTSSGC, Guatemala – 2014
Es un honor haber sido invitado a participar en este IX Congreso Iberoamericano de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Dr. Guillermo Cabanellas que tiene como tema “El empleo en un mundo en recesión”. Este tema -aparentemente muy económico- tiene profundas implicaciones jurídicas pues, en la legalidad laboral y su vigencia, la recesión viene impactando profundamente y -antes que ella- la globalización.
Estoy convencido que hoy no se puede ejercer el derecho laboral sin una mirada multidisciplinaria al mercado de trabajo, en el que las personas buscamos nuestro sustento y el de nuestras familias. Preocupa, sin embargo, que millones de trabajadores y trabajadoras no participen plenamente en dicho mercado y, por ello, sólo puedan aspirar a sobrevivir en la informalidad; mientras que otros, quienes participamos de la formalidad y gozamos de sus beneficios, podemos aspirar a progresar.
Hay un consenso creciente respecto de que los beneficios de la globalización pueden y deben llegar a mayor número de hombres y mujeres. El mercado de trabajo en el que se respeten los derechos laborales es crucial en la consecución de dicho objetivo.
La conciencia respecto de la importancia de que más personas influyan sobre el curso de la globalización para que sea justa e integradora es creciente. Para el logro de dicho objetivo el derecho de asociación y sus diferentes expresiones juegan un papel fundamental.
Derechos humanos universales y exigibles en cualquier lugar del mundo son componentes esenciales de una globalización justa. Por ello una institucionalidad mundial promotora y protectora de los derechos humanos, a nivel internacional y con marcos nacionales coherentes, es indispensable. Dicha institucionalidad habrá de desarrollar mecanismos jurídicos y judiciales para que el ejercicio de tales derechos sea efectivo.
Los contenidos que han escogido para vuestro Congreso son actuales y complejos; como el que me han confiado: “Los convenios de libertad sindical de la OIT”. Por ello estoy entregando a los organizadores una versión escrita de mis reflexiones y ante Uds. presentaré una síntesis de las mismas.
El eje de mi aproximación es la vinculación entre libertad sindical y gobernabilidad democrática.
En el siglo XXI, nos asumimos como una humanidad civilizada; sin embargo -en nuestras tierras- siguen existiendo esclavitud y trabajo forzoso y -en nuestros mares- piratería. Por eso me parece muy importante que este Congreso se inicie considerando uno de los principios fundamentales de la justicia social, establecido en la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo (1919) y ratificado posteriormente en la Declaración de Filadelfia (1944): la libertad sindical, derecho humano incuestionable; pero insuficientemente ejercido en nuestras tierras.
Ese principio laboral se encuentra recogido, principalmente, en los Convenios núm. 87 y 98 de la OIT. En la presentación escrita acompaño un listado de convenios que se ocupan de ella.
Ambos Convenios se aprueban cuando la humanidad, luego de la Segunda Guerra Mundial, se embarcaba en procesos de reconstrucción democrática para los que se requería la participación de los actores del mundo del trabajo: empleadores y trabajadores. Tanto como se requiere hoy la participación de dichos colectivos para el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática.
En esa misma época el derecho a la libertad sindical es recogido en la Declaración Universal de los Derechos del Hombre (1948), donde se establece que “toda persona tiene derecho a fundar sindicatos y a sindicarse para la defensa de sus intereses”. Disposiciones en el mismo sentido recogen en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el de Derechos Civiles y Políticos, en los '60s, en plena Guerra Fría.
Considero que el derecho humano al trabajo, recogido en la Declaración Universal es de naturaleza compleja; pero esto no quiere decir que su contenido sea indeterminado sino que está constituido por un conjunto de componentes a los cuales las personas deben poder acceder. Entre ellos la libertad sindical.
La exigibilidad del derecho al trabajo no se reduce a realizar una actividad productiva sino que ella debe hacerse bajo ciertas condiciones y su ejercicio generar obligaciones para terceros, personas naturales o jurídicos públicas o privadas. El conjunto de esas condiciones son parte de lo que en la OIT hemos venido llamando trabajo decente.
Cronológicamente, el Convenio de la OIT sobre el derecho de asociación (en la agricultura) de 1921, núm. 11, fue el primero que se ocupó del derecho de sindicación.
Hoy, el derecho a la libertad sindical se encuentra reconocido en Tratados y Convenios Internacionales, recogido en Constituciones Políticas y legislaciones nacionales e incluso en acuerdos económicos y comerciales entre Estados.
El proyecto de reglamentación de la libertad sindical a nivel internacional sólo se materializa con la adopción del Convenio núm. 87 de la OIT sobre “La libertad sindical y la protección del derecho de sindicación” y del Convenio núm. 98 sobre “El derecho de sindicación y de negociación colectiva”.
En América Latina todos los Estados han ratificado estos convenios a excepción de Brasil que no ha ratificado el Convenio núm. 87 y México el Convenio núm. 98.
Llama la atención que, ya en 1950, la comunidad internacional definiera la necesidad de procedimientos especiales para la protección de la libertad sindical. La tarea se encomienda a la OIT a través de la Comisión de Investigación y Conciliación en materia de Libertad Sindical (que sólo ha sido convocada puntualmente para ciertos casos) y el Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, máximo órgano de dirección de la Organización.
A dicho Comité pueden acudir sindicatos, organizaciones de empleadores y gobiernos para presentar quejas contra los gobiernos, incluso cuando no han ratificado los Convenios de cuya vulneración se les acusa. Ello evidencia la centralidad del respeto de la libertad sindical para la OIT y el carácter de garante que –la comunidad internacional- reconoce a los gobiernos así como su responsabilidad de resguardarla, en sus respectivos países.
A fines del siglo pasado, a raíz de la constitución de la Organización Mundial del Comercio, se desarrolló un debate respecto de la dimensión laboral del comercio internacional y se reconoció la idoneidad de la OIT para que sea en ella dónde se analice y resuelva respecto de dicha dimensión, esencial al proceso de globalización.
La Declaración relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento, aprobada por la Conferencia Internacional del Trabajo de 1998 es una iniciativa que buscó responder a los desafíos que la globalización presenta al desarrollo humano. Ella surge de la convicción de que “el crecimiento debe ir acompañado de un mínimo de reglas de funcionamiento social fundadas en valores comunes, en virtud de las cuales los propios interesados tengan la posibilidad de reivindicar una participación justa en las riquezas que han contribuido a crear”. Se pretendía establecer una plataforma social mínima frente a la globalización y generar una herramienta para que la OIT y los valores que reflejan pudieran ser promovidos.
Los Estados integrantes de la OIT expresaron su compromiso con la libertad de asociación y sindical así como el derecho a la negociación colectiva; la eliminación del trabajo forzoso; la abolición del trabajo infantil; y la eliminación de la discriminación en materia de empleo y ocupación. Dichos principios han sido desarrollados en forma de derechos y obligaciones en diferentes Convenios. Estos instrumentos se calificaron como Normas Laborales Fundamentales.
La Declaración indica que “todos los Miembros, aun cuando no hayan ratificado los convenios [fundamentales] aludidos, tienen el compromiso que se deriva de su mera pertenencia a la Organización de respetar, promover y hacer realidad, de buena fe y de conformidad con la Constitución, los principios relativos a los derechos fundamentales que son objeto de estos convenios”.
Para mi compatriota Pasco Cosmópolis, la libertad sindical es “un derecho para tener derecho, un derecho generador o creador de otros derechos”, “el núcleo axiológico y funcional de todos los derechos colectivos; no sólo su cimiento y su raíz, sino su mejor garantía y su mayor concreción”, “uno de los valores supremos del mundo laboral”.
Para Ermida Uriarte, con quien tuve el honor de trabajar, la libertad sindical tiene un carácter genético o estructural. Él decía que “si hubiera que elegir uno solo de los derechos humanos laborales, habría que escoger la libertad sindical, porque con ella existe al menos la posibilidad de crear los otros derechos o algunos de ellos. La inversa no se da”.
Coincido con mi compatriota Villavicencio Ríos en que la libertad sindical “se trata de un derecho complejo, que se predica tanto de sujetos individuales como colectivos, que incluye derechos de hacer y de no hacer frente a diversos sujetos; y que, además esta preñado de un componente evolutivo que incorpora, condiciona y matiza permanentemente importantes facultades de su contenido. (…) en todos los casos la definición incluye un componente organizativo y otro de actividad, en la medida en que lo que se pretende es defender y promover los intereses de los trabajadores, para lo cual uno se organiza y actúa. El elemento organizativo, material o estático de la libertad sindical recae sobre la facultad de organizarse colectivamente, de constituir sujetos colectivos como presupuesto de efectividad de la actuación sindical”. Como lo indicó Ermida Uriarte, la libertad sindical es también “un derecho de actividad”; para él el objeto central, no excluyente, de dicha libertad es “la actividad sindical, la acción gremial o colectiva, exista o no una organización sindical estructurada”.
Jurisprudencia del Tribunal Constitucional Peruano indica que el contenido esencial de la libertad sindical abarca las facetas de organización y de actividad y establece que dicho contenido es abierto; por tanto capaz de ir incorporando potestades y atributos que contribuyan a la defensa y promoción de los intereses de los titulares del derecho a la sindicalización.
El Convenio núm. 87 de la OIT reconoce a los trabajadores y a los empleadores una serie de derechos:
En el texto a distribuir, desarrollo temas como el derecho a afiliarse a varias organizaciones, el pluralismo sindical y las excepciones que existen.
Para garantizar plenamente el derecho de las organizaciones de trabajadores y de empleadores de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, recogido en el artículo 3, deben cumplirse dos condiciones fundamentales:
Para cumplir con el artículo 4, la disolución y la suspensión de las organizaciones sindicales constituyen formas extremas de intervención de las autoridades en las actividades de las organizaciones. Es importante, pues, que esas medidas vayan acompañadas de todas las garantías necesarias que sólo puede asegurar un procedimiento judicial ajustado a derecho.
El artículo 5 se orienta a garantizar que para defender más eficazmente los intereses de sus afiliados, las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de constituir las federaciones y confederaciones que estimen convenientes; con los mismos derechos que se reconocen a las organizaciones de base. La solidaridad internacional de los trabajadores y de los empleadores exige asimismo que sus federaciones y confederaciones nacionales puedan agruparse y actuar libremente en el ámbito internacional, particularmente en tiempos de globalización.
Una de las principales misiones de la OIT, según se enunció en la Declaración de Filadelfia, es “fomentar entre las naciones del mundo programas que permitan lograr (…) el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva”. Este principio se consagró en el Convenio núm. 98, que tiene tres objetivos fundamentales:
La protección que se brinda a los trabajadores y a los dirigentes sindicales contra los actos de discriminación anti sindical y de injerencia es una vertiente esencial de la libertad sindical toda vez que, en la práctica, esos actos pueden dar lugar a la denegación de la libertad sindical y de las correlativas garantías contempladas en el Convenio núm. 87, y por tanto también del derecho de negociación colectiva.
Dicha negociación es una de las principales instituciones laborales. Es un poderoso instrumento de diálogo entre las organizaciones de trabajadores y de empleadores. Se orienta a instaurar condiciones de trabajo justas y equitativas, contribuyendo así a la paz social. También permite prevenir los conflictos laborales y articular procedimientos encaminados a resolver problemas concretos, especialmente en el contexto de los procesos de ajuste en caso de crisis económica o de fuerza mayor. La negociación colectiva facilita también la adaptación a cambios económicos, sociopolíticos y tecnológicos.
A diferencia del derecho individual, en el que las relaciones laborales propias del contrato de trabajo son reguladas por normas legales o reglamentos de origen estatal (jornada de trabajo, salarios mínimos, etc.), en el derecho colectivo del trabajo, la autonomía colectiva constituye el eje de la actuación de los actores sociales.
Tal autonomía, característica y consecuencia de la libertad sindical, permite llevar a la empresa y a las relaciones laborales, el reconocimiento de atribuciones de los actores sociales que sirve de fundamento al diálogo social entre las representaciones sindical y empresarial, a través de la negociación colectiva, en la que no participa el Estado sino sólo como promotor.
Dado el reconocimiento internacional y nacional de la libertad sindical, como derecho humano y norma laboral fundamental, resulta pertinente dirigir esfuerzos para garantizar su vigencia y aplicación práctica. La seguridad jurídica es una exigencia del desarrollo de los países y un presupuesto de la integración internacional. Garantizar el cumplimiento de la ley, y de la ley laboral en particular, es la respuesta adecuada de los gobiernos a su responsabilidad de facilitar el ejercicio de los derechos individuales y colectivos.
Quiero destacar tres temas relacionados con la aplicación práctica y eficaz del derecho de libertad sindical.
En primer lugar, la pertenencia de nuestros países al Sistema de Naciones Unidas -el cual la OIT integra y precede- que cuenta con mecanismos dirigidos a dar seguimiento a la aplicación de la libertad sindical en las diferentes realidades nacionales.
En segundo lugar, la necesidad de valorar la importancia y los instrumentos generados por el sistema de administración de justicia (tribunales laborales y constitucionales) en la aplicación de la libertad sindical.
En tercer lugar, la vinculación de la libertad sindical con otros derechos laborales y sociales, como parte esencial de un sistema de gobernabilidad democrática.
En el texto largo desarrollo los efectos de la ratificación de convenios internacionales sobre libertad sindical en el derecho interno. También profundizo en los mecanismos de protección administrativa y judicial así como constitucional, tanto al acceso a esta jurisdicción como lo que se conoce como el contenido esencial de los derechos constitucionales.
Nuestros países han reconocido en sus Constituciones Políticas el derecho de libertad sindical. A título de ejemplo me referiré dos casos que me ha tocado seguir de cerca.
La novísima Constitución de la República Dominicana de 2010, señala dentro de los derechos económicos y sociales, en el artículo 62, numeral 3) “Son derechos básicos de los trabajadores y trabajadoras, entre otros: la libertad sindical, la seguridad social, la negociación colectiva, la capacitación profesional, el respeto a su capacidad física e intelectual, a su intimidad y a su dignidad personal”. Y precisa el numeral 4) “La organización sindical es libre y democrática, debe ajustarse a sus estatutos y ser compatible con los principios consagrados en esta Constitución y las leyes”.
El artículo 47 de la Constitución Salvadoreña, en el año 2009, fue revisado para garantizar la aplicación del derecho a la libertad sindical en el sector público. E texto señala que “los patronos y trabajadores privados, sin distinción de nacionalidad, sexo, raza, o ideas políticas y cualquiera sea su actividad o la naturaleza del trabajo que realicen tienen el derecho de asociarse libremente para la defensa de sus respectivos intereses, formando asociaciones profesionales o sindicatos. El mismo derecho tendrán los trabajadores de las instituciones oficiales autónomas, los funcionarios y empleados públicos y empleados municipales…”.
En casi todos los países de América Latina, un convenio internacional de la OIT que es ratificado tiene importantes efectos. Conviene tener en cuenta que sólo los órganos de control de la OIT pueden hacer el análisis técnico de los Convenios. Después los tribunales nacionales pueden actualizar los comentarios y recomendaciones de los órganos de control de la OIT para fundar sus fallos.
Cuando, a nivel constitucional y legislativo y de derecho interno (incluyendo los convenios internacionales ratificados por el país) hay reconocimiento del derecho a la libertad sindical, le corresponden mecanismos de protección legal y constitucional que brinden garantías a su ejercicio efectivo.
Es relevante el rol que juega la exigibilidad de los derechos humanos laborales en el actual contexto de consolidación de las democracias en las Américas.
En la Carta Democrática Americana de 2001 se señala: “La promoción y el fortalecimiento de la democracia requieren el ejercicio pleno y eficaz de los derechos de los trabajadores y la aplicación de normas laborales básicas, tal como están consagradas en la Declaración de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo y su Seguimiento, adoptada en 1998, así como en otras convenciones básicas afines de la OIT. La democracia se fortalece con el mejoramiento de las condiciones laborales y la calidad de vida de los trabajadores del Hemisferio” (10).
La cuestión de los derechos humanos laborales hay que comprenderla desde la perspectiva del gran compromiso político hemisférico: la consolidación de la democracia. Y, en ello, la libertad sindical tiene un rol importante, como lo reconocen los tratados de libre comercio suscritos entre los países latinoamericanos con Estados Unidos y Canadá, por ejemplo.
El trabajo ha sido, es y -previsiblemente- seguirá siendo componente sustantivo del contrato social que ha sustentado, sustenta y sustentará la gobernanza de las democracias en nuestros países.
Si se acepta la posibilidad de gerenciar la globalización, y no solo ser sujetos pasivos de ella, entonces se debe civilizar la globalización a partir de la humanización del mundo del trabajo. En dicha tarea la libertad sindical y la negociación colectiva pueden brindar una contribución decisiva.
La globalización demanda un nuevo equilibrio entre Estado, mercado y sociedad y en su construcción los derechos laborales fundamentales pueden ser vistos como una herramienta que contribuye con el fortalecimiento de las democracias.
La globalización exige una visión holística que integre la búsqueda del crecimiento económico con equidad con el desarrollo social así como con la afirmación democrática y la necesidad de proteger el medio ambiente. Para ello los derechos humanos, todos los derechos humanos, son cruciales y los principios laborales fundamentales pueden contribuir de forma particularmente especial con la construcción de una globalización más justa y para todos.
En la región se ha tomado conciencia que el mercado de trabajo es el espacio en el que se vinculan la macroeconomía con el bienestar de los hogares, las decisiones de la política nacional con las estructuras más básicas de la sociedad moderna, los grandes números con los dramas y las luchas individuales, la democracia con la capacidad de progresar. Dicha toma de conciencia señala un derrotero para fortalecer las democracias, las economías y las sociedades de nuestros países que incluye el respeto a los derechos humanos fundamentales, entre ellos el derecho al trabajo y, en la actual coyuntura, el derecho al trabajo decente con sus derechos fundamentales conexos como la libertad sindical y la negociación colectiva.
Sin embargo, en algunos de nuestros países, para avanzar en la construcción de la democracia son necesarios esfuerzos para promover -sin hesitación- los principios y derechos fundamentales en el trabajo, especialmente la libertad sindical y la negociación colectiva.
No hay democracia sin sindicatos libres ni diálogo social efectivo y, tampoco, sin organizaciones de empleadores que se constituyan y actúen en libertad.
En relación con el Convenio núm. 87, la Comisión de Expertos subraya que en ausencia de un sistema democrático en el que se respeten los derechos fundamentales y libertades públicas, la libertad sindical no puede desarrollarse plenamente. A este respecto, se puede mencionar los actos de violencia contra dirigentes sindicales (asesinatos, amenazas de muerte, secuestros, etc.) y contra los empleadores de algunos países. Según la Comisión de Expertos los derechos de las organizaciones de trabajadores y de empleadores sólo pueden ejercerse en un clima en que se reconocen los derechos humanos y que esté desprovisto de violencia, de presiones o amenazas de toda índole contra los dirigentes y afiliados de tales organizaciones.
Preocupación actual de las organizaciones sindicales es el impacto negativo de las formas precarias de empleo en los derechos sindicales y la protección de los derechos de los trabajadores, especialmente los contratos temporales a corto plazo renovados repetidamente; formas de contratación precarias, utilizadas en la administración pública para cumplir tareas de carácter permanente por mandato legal; y la no renovación de contratos por motivos anti sindicales. Algunas de esas modalidades privan a menudo a los trabajadores del acceso a la libertad sindical y a la negociación colectiva, especialmente cuando encubren una relación de trabajo real y permanente. Algunas formas de precariedad pueden incluso disuadir a los trabajadores de afiliarse a los sindicatos. Estas circunstancias en tiempo de recesión se agudizan y merman la gobernabilidad democrática.
Cuestión urgente, en cuanto a la aplicación del Convenio núm. 87, es la denegación o restricción al derecho de sindicación de determinadas categorías de trabajadores (funcionarios públicos, gente de mar, trabajadores en las zonas francas industriales, trabajadores domésticos, etc.).
Por lo que respecta al Convenio núm. 98, los problemas que se plantean frecuentemente se refieren a la lentitud de los procedimientos administrativos y judiciales en los casos de discriminación o injerencia anti sindicales y a la falta de sanciones suficientemente disuasorias.
Otros problemas son la denegación del derecho a la negociación colectiva a funcionarios públicos y a la exigencia de que las organizaciones sindicales representen a una proporción demasiado elevada de trabajadores para ser reconocidas o para poder negociar colectivamente.
En algunos países, las organizaciones de empleadores también afrontan problemas para organizarse libremente fuera de la estructura preestablecida para ejercer su derecho a la negociación colectiva libre y voluntaria en el nivel que estimen conveniente y determinado por mutuo acuerdo con las organizaciones de trabajadores. En algunos casos, los dirigentes de las organizaciones de empleadores también sufren represalias por sus actividades en defensa de los intereses de sus representados.
La Comisión de Expertos subraya la importancia de solucionar los problemas señalados en materia de libertad sindical y de negociación colectiva, habida cuenta de que no sólo son derechos fundamentales en el trabajo sino que contribuyen también de manera esencial a la gobernabilidad democrática y al desarrollo económico y social.
En este sentido, la autonomía colectiva forma parte de un modelo de relaciones laborales democrático y su grado de desarrollo refleja una mayor participación de los actores sociales en la toma de decisiones, dejando al Estado un rol promotor o de regulación legal básica. El fortalecimiento de los actores sociales, su activa participación en las relaciones laborales y el desarrollo de la autonomía colectiva, contribuyen con la afirmación de la democracia en la que se desenvuelven, al tiempo que generan también un sistema democrático de relaciones laborales, caracterizado por el desarrollo de la autonomía colectiva, la reducción de la intervención estatal, el reconocimiento de los derechos de los trabajadores, y la seguridad jurídica para su ejercicio.
Así planteado el modelo de relaciones laborales, con el reconocimiento de derechos y de ejercicio práctico de la autonomía colectiva, se convierte en impulso y sustento de la democracia, pues son los actores sociales, trabajadores y empleadores los que participan a través de sus organizaciones y del diálogo social. Se advierte así, una vinculación nítida entre libertad sindical y gobernabilidad democrática.
Cuando la OIT y sus órganos de control actúan en seguimiento del cumplimiento de los Convenios sobre Libertad Sindical en un país determinado, lo hacen en virtud de las atribuciones que los Estados miembros le otorgan y se dirige a solicitar información sobre su cumplimiento. Al ratificar un Convenio Internacional del Trabajo, los Estados se obligan a tomar medidas para garantizar su plena aplicación y –periódicamente- deben presentar memorias al respecto. Ello es parte de la responsabilidad de cada Estado por asegurar el cumplimiento de sus propias normas laborales. Cumplir los Convenios Internacionales del Trabajo es una garantía de observancia de la ley laboral en el propio país. No se trata pues de una imposición externa.
Considero que el estatuto jurídico que tiene la libertad sindical tanto a nivel internacional -como derecho humano y derecho laboral fundamental- así como su incorporación en las constituciones de diferentes países es proporcional a la importancia de los derechos que tutela.
La libertad sindical ha venido viviendo un proceso en el que se ha constituido como presupuesto para el ejercicio de otros derechos, convirtiéndose entonces en un componente esencial del Estado de Derecho y del sistema democrático.
Estoy convencido que hoy no se puede ejercer el derecho laboral sin una mirada multidisciplinaria al mercado de trabajo, en el que las personas buscamos nuestro sustento y el de nuestras familias. Preocupa, sin embargo, que millones de trabajadores y trabajadoras no participen plenamente en dicho mercado y, por ello, sólo puedan aspirar a sobrevivir en la informalidad; mientras que otros, quienes participamos de la formalidad y gozamos de sus beneficios, podemos aspirar a progresar.
Hay un consenso creciente respecto de que los beneficios de la globalización pueden y deben llegar a mayor número de hombres y mujeres. El mercado de trabajo en el que se respeten los derechos laborales es crucial en la consecución de dicho objetivo.
La conciencia respecto de la importancia de que más personas influyan sobre el curso de la globalización para que sea justa e integradora es creciente. Para el logro de dicho objetivo el derecho de asociación y sus diferentes expresiones juegan un papel fundamental.
Derechos humanos universales y exigibles en cualquier lugar del mundo son componentes esenciales de una globalización justa. Por ello una institucionalidad mundial promotora y protectora de los derechos humanos, a nivel internacional y con marcos nacionales coherentes, es indispensable. Dicha institucionalidad habrá de desarrollar mecanismos jurídicos y judiciales para que el ejercicio de tales derechos sea efectivo.
Los contenidos que han escogido para vuestro Congreso son actuales y complejos; como el que me han confiado: “Los convenios de libertad sindical de la OIT”. Por ello estoy entregando a los organizadores una versión escrita de mis reflexiones y ante Uds. presentaré una síntesis de las mismas.
El eje de mi aproximación es la vinculación entre libertad sindical y gobernabilidad democrática.
En el siglo XXI, nos asumimos como una humanidad civilizada; sin embargo -en nuestras tierras- siguen existiendo esclavitud y trabajo forzoso y -en nuestros mares- piratería. Por eso me parece muy importante que este Congreso se inicie considerando uno de los principios fundamentales de la justicia social, establecido en la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo (1919) y ratificado posteriormente en la Declaración de Filadelfia (1944): la libertad sindical, derecho humano incuestionable; pero insuficientemente ejercido en nuestras tierras.
Ese principio laboral se encuentra recogido, principalmente, en los Convenios núm. 87 y 98 de la OIT. En la presentación escrita acompaño un listado de convenios que se ocupan de ella.
Ambos Convenios se aprueban cuando la humanidad, luego de la Segunda Guerra Mundial, se embarcaba en procesos de reconstrucción democrática para los que se requería la participación de los actores del mundo del trabajo: empleadores y trabajadores. Tanto como se requiere hoy la participación de dichos colectivos para el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática.
En esa misma época el derecho a la libertad sindical es recogido en la Declaración Universal de los Derechos del Hombre (1948), donde se establece que “toda persona tiene derecho a fundar sindicatos y a sindicarse para la defensa de sus intereses”. Disposiciones en el mismo sentido recogen en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el de Derechos Civiles y Políticos, en los '60s, en plena Guerra Fría.
Considero que el derecho humano al trabajo, recogido en la Declaración Universal es de naturaleza compleja; pero esto no quiere decir que su contenido sea indeterminado sino que está constituido por un conjunto de componentes a los cuales las personas deben poder acceder. Entre ellos la libertad sindical.
La exigibilidad del derecho al trabajo no se reduce a realizar una actividad productiva sino que ella debe hacerse bajo ciertas condiciones y su ejercicio generar obligaciones para terceros, personas naturales o jurídicos públicas o privadas. El conjunto de esas condiciones son parte de lo que en la OIT hemos venido llamando trabajo decente.
Cronológicamente, el Convenio de la OIT sobre el derecho de asociación (en la agricultura) de 1921, núm. 11, fue el primero que se ocupó del derecho de sindicación.
Hoy, el derecho a la libertad sindical se encuentra reconocido en Tratados y Convenios Internacionales, recogido en Constituciones Políticas y legislaciones nacionales e incluso en acuerdos económicos y comerciales entre Estados.
El proyecto de reglamentación de la libertad sindical a nivel internacional sólo se materializa con la adopción del Convenio núm. 87 de la OIT sobre “La libertad sindical y la protección del derecho de sindicación” y del Convenio núm. 98 sobre “El derecho de sindicación y de negociación colectiva”.
En América Latina todos los Estados han ratificado estos convenios a excepción de Brasil que no ha ratificado el Convenio núm. 87 y México el Convenio núm. 98.
Llama la atención que, ya en 1950, la comunidad internacional definiera la necesidad de procedimientos especiales para la protección de la libertad sindical. La tarea se encomienda a la OIT a través de la Comisión de Investigación y Conciliación en materia de Libertad Sindical (que sólo ha sido convocada puntualmente para ciertos casos) y el Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, máximo órgano de dirección de la Organización.
A dicho Comité pueden acudir sindicatos, organizaciones de empleadores y gobiernos para presentar quejas contra los gobiernos, incluso cuando no han ratificado los Convenios de cuya vulneración se les acusa. Ello evidencia la centralidad del respeto de la libertad sindical para la OIT y el carácter de garante que –la comunidad internacional- reconoce a los gobiernos así como su responsabilidad de resguardarla, en sus respectivos países.
A fines del siglo pasado, a raíz de la constitución de la Organización Mundial del Comercio, se desarrolló un debate respecto de la dimensión laboral del comercio internacional y se reconoció la idoneidad de la OIT para que sea en ella dónde se analice y resuelva respecto de dicha dimensión, esencial al proceso de globalización.
La Declaración relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento, aprobada por la Conferencia Internacional del Trabajo de 1998 es una iniciativa que buscó responder a los desafíos que la globalización presenta al desarrollo humano. Ella surge de la convicción de que “el crecimiento debe ir acompañado de un mínimo de reglas de funcionamiento social fundadas en valores comunes, en virtud de las cuales los propios interesados tengan la posibilidad de reivindicar una participación justa en las riquezas que han contribuido a crear”. Se pretendía establecer una plataforma social mínima frente a la globalización y generar una herramienta para que la OIT y los valores que reflejan pudieran ser promovidos.
Los Estados integrantes de la OIT expresaron su compromiso con la libertad de asociación y sindical así como el derecho a la negociación colectiva; la eliminación del trabajo forzoso; la abolición del trabajo infantil; y la eliminación de la discriminación en materia de empleo y ocupación. Dichos principios han sido desarrollados en forma de derechos y obligaciones en diferentes Convenios. Estos instrumentos se calificaron como Normas Laborales Fundamentales.
La Declaración indica que “todos los Miembros, aun cuando no hayan ratificado los convenios [fundamentales] aludidos, tienen el compromiso que se deriva de su mera pertenencia a la Organización de respetar, promover y hacer realidad, de buena fe y de conformidad con la Constitución, los principios relativos a los derechos fundamentales que son objeto de estos convenios”.
Para mi compatriota Pasco Cosmópolis, la libertad sindical es “un derecho para tener derecho, un derecho generador o creador de otros derechos”, “el núcleo axiológico y funcional de todos los derechos colectivos; no sólo su cimiento y su raíz, sino su mejor garantía y su mayor concreción”, “uno de los valores supremos del mundo laboral”.
Para Ermida Uriarte, con quien tuve el honor de trabajar, la libertad sindical tiene un carácter genético o estructural. Él decía que “si hubiera que elegir uno solo de los derechos humanos laborales, habría que escoger la libertad sindical, porque con ella existe al menos la posibilidad de crear los otros derechos o algunos de ellos. La inversa no se da”.
Coincido con mi compatriota Villavicencio Ríos en que la libertad sindical “se trata de un derecho complejo, que se predica tanto de sujetos individuales como colectivos, que incluye derechos de hacer y de no hacer frente a diversos sujetos; y que, además esta preñado de un componente evolutivo que incorpora, condiciona y matiza permanentemente importantes facultades de su contenido. (…) en todos los casos la definición incluye un componente organizativo y otro de actividad, en la medida en que lo que se pretende es defender y promover los intereses de los trabajadores, para lo cual uno se organiza y actúa. El elemento organizativo, material o estático de la libertad sindical recae sobre la facultad de organizarse colectivamente, de constituir sujetos colectivos como presupuesto de efectividad de la actuación sindical”. Como lo indicó Ermida Uriarte, la libertad sindical es también “un derecho de actividad”; para él el objeto central, no excluyente, de dicha libertad es “la actividad sindical, la acción gremial o colectiva, exista o no una organización sindical estructurada”.
Jurisprudencia del Tribunal Constitucional Peruano indica que el contenido esencial de la libertad sindical abarca las facetas de organización y de actividad y establece que dicho contenido es abierto; por tanto capaz de ir incorporando potestades y atributos que contribuyan a la defensa y promoción de los intereses de los titulares del derecho a la sindicalización.
El Convenio núm. 87 de la OIT reconoce a los trabajadores y a los empleadores una serie de derechos:
- a constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a ellas, sin ninguna distinción y sin autorización previa (artículo 2)
- a redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, elegir libremente sus representantes y organizar su administración y actividades (artículo 3)
- a que sus organizaciones no sean disueltas o suspendidas por vía administrativa (artículo 4).
- a constituir federaciones y confederaciones y de afiliarse a organizaciones internacionales (artículo 5).
- no debe establecerse ninguna distinción en la legislación o en la práctica entre los titulares del derecho de asociación;
- no debe requerirse una autorización previa para la creación de estas organizaciones;
- ha de ser libre la elección de la organización de que se trate.
En el texto a distribuir, desarrollo temas como el derecho a afiliarse a varias organizaciones, el pluralismo sindical y las excepciones que existen.
Para garantizar plenamente el derecho de las organizaciones de trabajadores y de empleadores de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, recogido en el artículo 3, deben cumplirse dos condiciones fundamentales:
- la legislación nacional sólo debería imponer exigencias de forma a los estatutos de los sindicatos, excepto en lo que respecta a la obligación de seguir un procedimiento democrático y reconocer a los miembros el derecho de interponer recursos; y
- los estatutos y reglamentos administrativos sólo deberían ser objeto de una verificación del respeto de requisitos formales por parte de las autoridades.
Para cumplir con el artículo 4, la disolución y la suspensión de las organizaciones sindicales constituyen formas extremas de intervención de las autoridades en las actividades de las organizaciones. Es importante, pues, que esas medidas vayan acompañadas de todas las garantías necesarias que sólo puede asegurar un procedimiento judicial ajustado a derecho.
El artículo 5 se orienta a garantizar que para defender más eficazmente los intereses de sus afiliados, las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de constituir las federaciones y confederaciones que estimen convenientes; con los mismos derechos que se reconocen a las organizaciones de base. La solidaridad internacional de los trabajadores y de los empleadores exige asimismo que sus federaciones y confederaciones nacionales puedan agruparse y actuar libremente en el ámbito internacional, particularmente en tiempos de globalización.
Una de las principales misiones de la OIT, según se enunció en la Declaración de Filadelfia, es “fomentar entre las naciones del mundo programas que permitan lograr (…) el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva”. Este principio se consagró en el Convenio núm. 98, que tiene tres objetivos fundamentales:
- la protección contra los actos de discriminación anti sindical tanto en el momento de la contratación como durante el período de empleo, incluido el momento de la terminación de la relación de trabajo;
- la protección contra los actos de injerencia en los asuntos internos de las organizaciones de trabajadores y de empleadores, y
- el fomento de la negociación colectiva.
La protección que se brinda a los trabajadores y a los dirigentes sindicales contra los actos de discriminación anti sindical y de injerencia es una vertiente esencial de la libertad sindical toda vez que, en la práctica, esos actos pueden dar lugar a la denegación de la libertad sindical y de las correlativas garantías contempladas en el Convenio núm. 87, y por tanto también del derecho de negociación colectiva.
Dicha negociación es una de las principales instituciones laborales. Es un poderoso instrumento de diálogo entre las organizaciones de trabajadores y de empleadores. Se orienta a instaurar condiciones de trabajo justas y equitativas, contribuyendo así a la paz social. También permite prevenir los conflictos laborales y articular procedimientos encaminados a resolver problemas concretos, especialmente en el contexto de los procesos de ajuste en caso de crisis económica o de fuerza mayor. La negociación colectiva facilita también la adaptación a cambios económicos, sociopolíticos y tecnológicos.
A diferencia del derecho individual, en el que las relaciones laborales propias del contrato de trabajo son reguladas por normas legales o reglamentos de origen estatal (jornada de trabajo, salarios mínimos, etc.), en el derecho colectivo del trabajo, la autonomía colectiva constituye el eje de la actuación de los actores sociales.
Tal autonomía, característica y consecuencia de la libertad sindical, permite llevar a la empresa y a las relaciones laborales, el reconocimiento de atribuciones de los actores sociales que sirve de fundamento al diálogo social entre las representaciones sindical y empresarial, a través de la negociación colectiva, en la que no participa el Estado sino sólo como promotor.
Dado el reconocimiento internacional y nacional de la libertad sindical, como derecho humano y norma laboral fundamental, resulta pertinente dirigir esfuerzos para garantizar su vigencia y aplicación práctica. La seguridad jurídica es una exigencia del desarrollo de los países y un presupuesto de la integración internacional. Garantizar el cumplimiento de la ley, y de la ley laboral en particular, es la respuesta adecuada de los gobiernos a su responsabilidad de facilitar el ejercicio de los derechos individuales y colectivos.
Quiero destacar tres temas relacionados con la aplicación práctica y eficaz del derecho de libertad sindical.
En primer lugar, la pertenencia de nuestros países al Sistema de Naciones Unidas -el cual la OIT integra y precede- que cuenta con mecanismos dirigidos a dar seguimiento a la aplicación de la libertad sindical en las diferentes realidades nacionales.
En segundo lugar, la necesidad de valorar la importancia y los instrumentos generados por el sistema de administración de justicia (tribunales laborales y constitucionales) en la aplicación de la libertad sindical.
En tercer lugar, la vinculación de la libertad sindical con otros derechos laborales y sociales, como parte esencial de un sistema de gobernabilidad democrática.
En el texto largo desarrollo los efectos de la ratificación de convenios internacionales sobre libertad sindical en el derecho interno. También profundizo en los mecanismos de protección administrativa y judicial así como constitucional, tanto al acceso a esta jurisdicción como lo que se conoce como el contenido esencial de los derechos constitucionales.
Nuestros países han reconocido en sus Constituciones Políticas el derecho de libertad sindical. A título de ejemplo me referiré dos casos que me ha tocado seguir de cerca.
La novísima Constitución de la República Dominicana de 2010, señala dentro de los derechos económicos y sociales, en el artículo 62, numeral 3) “Son derechos básicos de los trabajadores y trabajadoras, entre otros: la libertad sindical, la seguridad social, la negociación colectiva, la capacitación profesional, el respeto a su capacidad física e intelectual, a su intimidad y a su dignidad personal”. Y precisa el numeral 4) “La organización sindical es libre y democrática, debe ajustarse a sus estatutos y ser compatible con los principios consagrados en esta Constitución y las leyes”.
El artículo 47 de la Constitución Salvadoreña, en el año 2009, fue revisado para garantizar la aplicación del derecho a la libertad sindical en el sector público. E texto señala que “los patronos y trabajadores privados, sin distinción de nacionalidad, sexo, raza, o ideas políticas y cualquiera sea su actividad o la naturaleza del trabajo que realicen tienen el derecho de asociarse libremente para la defensa de sus respectivos intereses, formando asociaciones profesionales o sindicatos. El mismo derecho tendrán los trabajadores de las instituciones oficiales autónomas, los funcionarios y empleados públicos y empleados municipales…”.
En casi todos los países de América Latina, un convenio internacional de la OIT que es ratificado tiene importantes efectos. Conviene tener en cuenta que sólo los órganos de control de la OIT pueden hacer el análisis técnico de los Convenios. Después los tribunales nacionales pueden actualizar los comentarios y recomendaciones de los órganos de control de la OIT para fundar sus fallos.
Cuando, a nivel constitucional y legislativo y de derecho interno (incluyendo los convenios internacionales ratificados por el país) hay reconocimiento del derecho a la libertad sindical, le corresponden mecanismos de protección legal y constitucional que brinden garantías a su ejercicio efectivo.
Es relevante el rol que juega la exigibilidad de los derechos humanos laborales en el actual contexto de consolidación de las democracias en las Américas.
En la Carta Democrática Americana de 2001 se señala: “La promoción y el fortalecimiento de la democracia requieren el ejercicio pleno y eficaz de los derechos de los trabajadores y la aplicación de normas laborales básicas, tal como están consagradas en la Declaración de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo y su Seguimiento, adoptada en 1998, así como en otras convenciones básicas afines de la OIT. La democracia se fortalece con el mejoramiento de las condiciones laborales y la calidad de vida de los trabajadores del Hemisferio” (10).
La cuestión de los derechos humanos laborales hay que comprenderla desde la perspectiva del gran compromiso político hemisférico: la consolidación de la democracia. Y, en ello, la libertad sindical tiene un rol importante, como lo reconocen los tratados de libre comercio suscritos entre los países latinoamericanos con Estados Unidos y Canadá, por ejemplo.
El trabajo ha sido, es y -previsiblemente- seguirá siendo componente sustantivo del contrato social que ha sustentado, sustenta y sustentará la gobernanza de las democracias en nuestros países.
Si se acepta la posibilidad de gerenciar la globalización, y no solo ser sujetos pasivos de ella, entonces se debe civilizar la globalización a partir de la humanización del mundo del trabajo. En dicha tarea la libertad sindical y la negociación colectiva pueden brindar una contribución decisiva.
La globalización demanda un nuevo equilibrio entre Estado, mercado y sociedad y en su construcción los derechos laborales fundamentales pueden ser vistos como una herramienta que contribuye con el fortalecimiento de las democracias.
La globalización exige una visión holística que integre la búsqueda del crecimiento económico con equidad con el desarrollo social así como con la afirmación democrática y la necesidad de proteger el medio ambiente. Para ello los derechos humanos, todos los derechos humanos, son cruciales y los principios laborales fundamentales pueden contribuir de forma particularmente especial con la construcción de una globalización más justa y para todos.
En la región se ha tomado conciencia que el mercado de trabajo es el espacio en el que se vinculan la macroeconomía con el bienestar de los hogares, las decisiones de la política nacional con las estructuras más básicas de la sociedad moderna, los grandes números con los dramas y las luchas individuales, la democracia con la capacidad de progresar. Dicha toma de conciencia señala un derrotero para fortalecer las democracias, las economías y las sociedades de nuestros países que incluye el respeto a los derechos humanos fundamentales, entre ellos el derecho al trabajo y, en la actual coyuntura, el derecho al trabajo decente con sus derechos fundamentales conexos como la libertad sindical y la negociación colectiva.
Sin embargo, en algunos de nuestros países, para avanzar en la construcción de la democracia son necesarios esfuerzos para promover -sin hesitación- los principios y derechos fundamentales en el trabajo, especialmente la libertad sindical y la negociación colectiva.
No hay democracia sin sindicatos libres ni diálogo social efectivo y, tampoco, sin organizaciones de empleadores que se constituyan y actúen en libertad.
En relación con el Convenio núm. 87, la Comisión de Expertos subraya que en ausencia de un sistema democrático en el que se respeten los derechos fundamentales y libertades públicas, la libertad sindical no puede desarrollarse plenamente. A este respecto, se puede mencionar los actos de violencia contra dirigentes sindicales (asesinatos, amenazas de muerte, secuestros, etc.) y contra los empleadores de algunos países. Según la Comisión de Expertos los derechos de las organizaciones de trabajadores y de empleadores sólo pueden ejercerse en un clima en que se reconocen los derechos humanos y que esté desprovisto de violencia, de presiones o amenazas de toda índole contra los dirigentes y afiliados de tales organizaciones.
Preocupación actual de las organizaciones sindicales es el impacto negativo de las formas precarias de empleo en los derechos sindicales y la protección de los derechos de los trabajadores, especialmente los contratos temporales a corto plazo renovados repetidamente; formas de contratación precarias, utilizadas en la administración pública para cumplir tareas de carácter permanente por mandato legal; y la no renovación de contratos por motivos anti sindicales. Algunas de esas modalidades privan a menudo a los trabajadores del acceso a la libertad sindical y a la negociación colectiva, especialmente cuando encubren una relación de trabajo real y permanente. Algunas formas de precariedad pueden incluso disuadir a los trabajadores de afiliarse a los sindicatos. Estas circunstancias en tiempo de recesión se agudizan y merman la gobernabilidad democrática.
Cuestión urgente, en cuanto a la aplicación del Convenio núm. 87, es la denegación o restricción al derecho de sindicación de determinadas categorías de trabajadores (funcionarios públicos, gente de mar, trabajadores en las zonas francas industriales, trabajadores domésticos, etc.).
Por lo que respecta al Convenio núm. 98, los problemas que se plantean frecuentemente se refieren a la lentitud de los procedimientos administrativos y judiciales en los casos de discriminación o injerencia anti sindicales y a la falta de sanciones suficientemente disuasorias.
Otros problemas son la denegación del derecho a la negociación colectiva a funcionarios públicos y a la exigencia de que las organizaciones sindicales representen a una proporción demasiado elevada de trabajadores para ser reconocidas o para poder negociar colectivamente.
En algunos países, las organizaciones de empleadores también afrontan problemas para organizarse libremente fuera de la estructura preestablecida para ejercer su derecho a la negociación colectiva libre y voluntaria en el nivel que estimen conveniente y determinado por mutuo acuerdo con las organizaciones de trabajadores. En algunos casos, los dirigentes de las organizaciones de empleadores también sufren represalias por sus actividades en defensa de los intereses de sus representados.
La Comisión de Expertos subraya la importancia de solucionar los problemas señalados en materia de libertad sindical y de negociación colectiva, habida cuenta de que no sólo son derechos fundamentales en el trabajo sino que contribuyen también de manera esencial a la gobernabilidad democrática y al desarrollo económico y social.
En este sentido, la autonomía colectiva forma parte de un modelo de relaciones laborales democrático y su grado de desarrollo refleja una mayor participación de los actores sociales en la toma de decisiones, dejando al Estado un rol promotor o de regulación legal básica. El fortalecimiento de los actores sociales, su activa participación en las relaciones laborales y el desarrollo de la autonomía colectiva, contribuyen con la afirmación de la democracia en la que se desenvuelven, al tiempo que generan también un sistema democrático de relaciones laborales, caracterizado por el desarrollo de la autonomía colectiva, la reducción de la intervención estatal, el reconocimiento de los derechos de los trabajadores, y la seguridad jurídica para su ejercicio.
Así planteado el modelo de relaciones laborales, con el reconocimiento de derechos y de ejercicio práctico de la autonomía colectiva, se convierte en impulso y sustento de la democracia, pues son los actores sociales, trabajadores y empleadores los que participan a través de sus organizaciones y del diálogo social. Se advierte así, una vinculación nítida entre libertad sindical y gobernabilidad democrática.
Cuando la OIT y sus órganos de control actúan en seguimiento del cumplimiento de los Convenios sobre Libertad Sindical en un país determinado, lo hacen en virtud de las atribuciones que los Estados miembros le otorgan y se dirige a solicitar información sobre su cumplimiento. Al ratificar un Convenio Internacional del Trabajo, los Estados se obligan a tomar medidas para garantizar su plena aplicación y –periódicamente- deben presentar memorias al respecto. Ello es parte de la responsabilidad de cada Estado por asegurar el cumplimiento de sus propias normas laborales. Cumplir los Convenios Internacionales del Trabajo es una garantía de observancia de la ley laboral en el propio país. No se trata pues de una imposición externa.
Considero que el estatuto jurídico que tiene la libertad sindical tanto a nivel internacional -como derecho humano y derecho laboral fundamental- así como su incorporación en las constituciones de diferentes países es proporcional a la importancia de los derechos que tutela.
La libertad sindical ha venido viviendo un proceso en el que se ha constituido como presupuesto para el ejercicio de otros derechos, convirtiéndose entonces en un componente esencial del Estado de Derecho y del sistema democrático.
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